【摘要】我国残疾人社会政策进入优化发展新阶段，将系统思维贯彻至残疾人社会政策优化是现实所需。文章提出残疾人社会政策以需要为本的目标导向，聚焦社会保障制度和关爱服务体系的目标集成、政策集成，推动残疾人兜底型和发展型社会政策的效果集成，进一步提出建立健全残疾人家庭需求的多维识别和综合研判机制、持续追踪和动态预警机制，并围绕残疾人家庭的能力提升、残疾人关爱共同体建设这两个重点，来促进残疾人社会政策的协同。
【关键词】需要为本；残疾人社会政策；社会保障；关爱服务；系统性优化
引言
扶残助残是社会文明进步的重要标志，世界上不同的国家围绕扶残助残均出台了相关的政策，残疾人社会政策作为各国社会政策的主要组成部分，发挥了促进社会公平正义的重要作用。残疾人社会政策内容广泛，是指政府或其他社会组织为满足残疾人基本生活需要、日常照顾服务需求、医疗保健康复服务需求，维护残疾人权利的合法权益不受侵犯，使残疾人幸福愉快地参与社会生活而提供各种社会服务的政策 ［1］。因此，残疾人社会政策包括生存和发展两个层面，涉及基本需要、权益保护以及社会参与等主要内容。
自新中国成立至今，残疾人社会政策经历了三次大的变化：第一阶段从1949年至1988年，这一时期的残疾人社会政策以建立居养机构为主；第二阶段从1988年中国残联成立至2008年，以残疾人自立为目标，建立了一系列的庇护性政策；第三阶段从2008年至今，残疾人社会政策逐步调整到以残疾人个人发展为目标的社会政策模式［2］。党的十八大以来，聚焦保障残疾人基本民生，着力改善残疾人生活品质，促进残疾人全面发展，残疾人事业成为中国特色社会主义事业的重要组成部分。党的二十大报告中指出“完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，促进残疾人事业全面发展”，这表明残疾人社会政策体系已夯基垒台、立柱架梁，进入优化发展的新阶段。
为此，残疾人的社会保障和关爱服务作为社会政策体系的主要内容，如何以残疾人的需要为本，实现残疾人的社会保障和关爱服务的集成和协同，推动残疾人社会政策的系统性优化成为本文研究的主要问题。
1.系统思维下残疾人社会政策的优化
1.1 系统思维与残疾人社会政策的系统性
系统思维是指以系统论的原理和观点为指导，对事物进行分析和认识的思维方式。它把事物视为一个系统，从系统和要素、要素和要素、系统和环境的相互联系、相互作用中综合地考察认识对象。进入新时代以来，习近平总书记从提高思维能力的角度要求广大干部提高包括系统思维在内的各种思维能力并运用于分析问题中，同时多次突出强调要树立系统思维，运用系统思维分析解决问题［3］，从系统思维角度关注我国各项改革的关联性、耦合性，聚焦协同性，促进改革合力的形成。
社会政策是一个复杂的系统，社会政策的系统性是指构成社会政策系统整体的要素之间具有相互联系、相互作用的互动关联性，这些相互联系和相互作用是系统稳定存在和发展的基础，各要素之间的协同配合是系统结构的体现。
残疾人社会政策作为社会政策体系的重要构成，同样具有社会政策系统的复杂特点。残疾人社会政策是由政策主体、政策客体、政策环境和政策实体四部分组成，这四部分是有机联系的，四者缺一不可。残疾人社会政策的系统性，一方面是指残疾人社会政策总是以系统的形式而存在；另一方面是指残疾人社会政策的制定、执行（运行）、载体、环境等构成了一个系统。在这个系统中，政策目标与政策执行的失灵都将使残疾人社会政策失效或失去价值。
因此，残疾人社会政策系统性的核心问题是：在残疾人社会政策的形成过程中，如何把残疾人的利益要求，也就是以残疾人的需要为本作为政策目标投入到政策的制定中，并采取有针对性的政策和措施对残疾人多样性的需要进行系统回应，既研究哪些需要应该满足，又要研究采取何种方式或手段去有效满足。
1.2 “系统集成、协同高效”与残疾人社会政策系统性优化
系统是由若干要素组成的具有独特结构和功能的整体，系统要实现不断优化就必须重视其整体性及要素的优化。习近平总书记高度重视并坚持运用这一原理。在依法治国上，习近平总书记指出：“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”［4］。在加强党对全面深化改革的集中统一领导上，习近平总书记指出：“从前期夯基垒台、立柱架梁，到中期全面推进、积厚成势，再到现阶段加强系统集成、协同高效，蹄疾步稳、有力有序解决各领域各方面体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新问题……”［5］。在社会保障高质量发展上，习近平总书记指出：“我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段。要准确把握社会保障各个方面之间、社会保障领域和其他相关领域之间改革的联系，提高统筹谋划和协调推进能力，确保各项改革形成整体合力”［6］。目前，系统集成、协同高效成为我国优化发展的重要途径①。
本文的系统性优化是指以集成目标为导向，按照不同的集成规则，将各集成方进行创造性的融合，构造成一个功能更强的集成体的融合过程。一方面，系统集成将发挥出“集成场”的聚变效应；另一方面，通过改善系统结构、加强各子系统之间的联系与交互、优化新性能，使整个集成体表现出更高的整体性［7］。
我国残疾人社会政策从无到有，经历长期的发展后才逐步完善起来，将系统思维贯彻至残疾人社会政策的优化是现实所需。在残疾人社会政策优化发展的新阶段，需要运用系统思维对残疾人社会政策发展的全局性、关键性问题进行顶层设计，突出改革的系统性，这将有力促进残疾人社会政策合力的形成。
2.以需要为本的残疾人社会政策
2.1 需要为本与残疾人的多样化需要
在马克思看来，“需要是人的本质属性”［8］。人的需要是多方面的、复杂的，需要并非一成不变，是随着实践的发展而不断丰富和深化的。需要为本即是以人的需要为基础，满足人的合理的、正当的、真正的，同时也是符合人的本性的需要［9］。因此，满足人的基本需要是社会政策的出发点，需要为本是社会政策发展的价值基础，也是社会政策改革与发展的方向。
社会政策具有明显的价值取向，社会政策最本质的特征即是它的“社会性”，包括满足社会成员的基本需求、解决社会问题、保持社会稳定、提高社会生活质量等。在社会政策领域，需要被视为社会中生活的人在其生存和发展过程中的一种缺乏的状态。马斯洛的需要层次理论较为全面地论述了需要的层次性以及如何满足不同层次的需要，他将人的需要按照由低到高的顺序依次划分为生理需要、安全需要、情感和归属需要、尊重需要以及自我实现的需要［10］。但马斯洛的多种需要层次被认为边界不清晰，存在相互冲突的问题，应采用更为普遍化目标的需要［11］。
残疾人的需要通常可以划分为两个层次：基本性生活需要和发展性社会需要。基本性生活需要又称为最低生活需求、基本性需要，是指特定社会条件下个人或家庭为了维系其生存而必须设法满足的状态。残疾人社会政策的首要目的是“保基本”“托底线”，首先确保残疾人最关切的衣食住行等基本生活需要被满足。在社会政策体系上，主要包括最低生活保障制度、基础教育、基本医疗卫生服务、住房和灾害救助、特困人员救助等。通过多种基本生活需要的满足，保障残疾人过上“体面的生活”。发展性社会需要又称为发展需要，它是残疾人享有平等地充分参与社会生活的机会和能力的状态。残疾人社会政策的功能定位不仅仅是“兜底”和“保生存”，更要在“保基本”的基础上，实现“促发展”的目标。例如，对残疾人的就业指导与职业能力提升培训，以及残疾人的康复训练和再社会化等，立足给残疾人平等的就业机会和能力提升，激发残疾人的劳动参与。
以需要为本的目标定位是以人为本原则的体现，核心是将目标定位从国家回归到人［12］。以需要为本的残疾人社会政策，具有三层具体含义：一是以残疾人的需要作为残疾人社会政策决策和执行的出发点和落脚点。二是鉴于需要认知的主观性以及残疾人诉求的多样化，残疾人的需要也呈现一定的梯度与层次性，通常包括基本性生活需要，也包括更重要的发展性社会需要。逐步在保障残疾人基本性生活需要的基础上，不断帮助他们实现更高层次的发展性的社会需要。三是残疾人多样化需要成为社会政策制定和执行的依据，如对于未就业残疾人，基本生活的保障是重点；对于就业残疾人，参与劳动市场的就业是重点，依靠辅助器具、职业培训等则能够更好保护及发挥其劳动能力［13］。
2.2 残疾人社会政策的主要构成：社会保障与关爱服务
2011年，在《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》中，提出健全残疾人社会保障和社会服务两个体系。党的十八大报告指出：“健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益”，这标志着我国残疾人社会政策体系框架的两大板块成型。
残疾人社会保障主要包括：残疾人社会救助、残疾人养老保险、残疾人医疗保险、残疾人失业保险和残疾人社会福利。经过“十二五”“十三五”期间对残疾人社会保障体系的强化建设，残疾人社会保险现已基本实现了全覆盖，残疾人社会救助和福利覆盖范围不断扩大、保障水平不断提升，基本实现了残疾人兜底保障的政策目标。
残疾人关爱服务主要包括：康复和辅助器具服务、残疾人托养服务、基本生活服务、残疾人教育服务、残疾人文化体育服务、残疾人乘车服务、优先服务、法律服务、免税免费服务和残疾人家庭无障碍服务，以及社会融入服务、就业支持服务、教育支持服务、精神关怀服务等等。
到2016年，以实施困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度为标志，残疾人社会保障和社会服务两个体系初步建成。社会保障与关爱服务两个体系密切相关、相互支持，改善残疾人基本生活，促进残疾人平等参与社会生活、共享改革发展成果。
3.残疾人的社会保障与关爱服务的集成
残疾人社会政策体系是一个大系统，其中社会保障、关爱服务分别是其子系统。由于社会保障与社会服务密切相关，如何以社会保障为基础，充分发挥社会服务的作用，这是一个重大的理论和现实问题［14］。从总体上看，残疾人社会保障通常以现金作为给付手段，残疾人关爱服务通常以服务作为给付手段。如残疾人养老保险以养老金发放为手段，残疾人养老服务以各种为老服务为手段。养老服务对养老金可以起到替代和补充作用，一方面可以减少养老金给付的上涨压力，另一方面提高养老服务效果。但两者的关联性和耦合性常常容易被忽略。应从社会政策的多目标集成、多政策手段集成、多效果集成，推动残疾人社会保障与关爱服务的有效衔接。
残疾人兜底型社会政策以基本性生活需要为导向，以社会保障的现金给付为基础，以关爱服务为辅助，关爱服务可以对残疾人基本生活起到补充的作用。在社会政策效果上，残疾人兜底型社会政策具有纾困的主要功能，让残疾人享受经济社会发展成果，实现人的尊严和价值。在全面建成小康社会之后，我国残疾人家庭基本生活需要得到解决。与一般居民比较，低收入残疾人家庭对社会保障收入依赖大，比例高达28.6%［13］，残疾人兜底型社会政策发挥出了重要作用。
残疾人发展型社会政策以发展性社会需要为导向，以社会保障的现金给付为基础，以关爱服务为重点。关爱服务可以对残疾人个体发展能力起到激活的作用。在社会政策效果上，残疾人发展型社会政策具有赋能的主要功能。
三十多年来，“积极社会政策”已成为国际上一种主流的政策理念［15］。世界各国虽然经济和社会发展的阶段不同，但都致力于在保障弱势群体基本生活的同时，采取积极社会政策，把重点放在为弱势群体赋能［16］，强调“从安全网到助跳板”。赋能侧重于个人、组织或社区从内部挖掘潜能，或从外界获得力量的过程。协助弱势群体自我加强，使他们能够有主导性地参与、控制和影响自己的事务，从而鼓励弱势群体自立自强，走出生存和发展的困境。
我国各类残疾人约有8500万，从已有调查研究来看，其对社会保障和公共服务的需求都十分迫切［17］。近年来，我国残疾人发展性社会需要在上升，特别是在教育、就业等方面需求突出。残疾人家庭在满足生存需要后，更高层次的精神慰藉、社会融入、能力提升、自我实现等需求开始突显，迫切需要积极性的服务介入［18］。因此，推动残疾人社会政策的重点从生活保障转向个人增能是今后的发展趋势［19］，这就要求在保障残疾人生活质量的同时，针对残疾人社会发展的各个需要层面来设计关爱服务体系，强化发展残疾人的就业服务、教育服务和高品质的精神文化服务乃至政治参与服务，注重开发残疾人的自身潜能，发展增能服务，促进残疾人走向更全面的发展。
4.促进残疾人社会政策协同的配套措施
以需要为本的残疾人社会政策的系统优化，其实质是从需求侧来牵引供给侧的改革，为此，应从建立健全需求侧相应机制来掌握残疾人的需求及其变动，从构建供给侧的两个协同重点来积极回应。
4.1 建立健全两个机制
4.1.1 建立残疾人家庭需求的多维识别和综合研判机制
与普通家庭相比，残疾人家庭的需求更为多样和复杂，应积极构建残疾人家庭多维需求识别指标体系，对照经济状况、健康状况、教育状况、居住状况、就业状况、社会参与等多个维度，开展残疾人家庭状况和需求调查，并进行多维指标的综合研判，更加全面、有效地识别残疾人的生活状况和发展状态，让残疾人在社会保障和关爱服务方面都得到更多的帮扶。
4.1.2 健全残疾人家庭持续追踪和动态预警的监测机制
对残疾人家庭的需求及其变动的掌握是提供社会保障和关爱服务的关键，是残疾人社会政策协同高效的前提。为此，一是开展残疾人家庭的常态化监测，实现信息汇聚、常态监测、快速预警等功能，基于残疾人家庭需求做出快速的收集，并对所接收的数据深入挖掘，从而分析得出需求的科学判断，以此作为残疾人家庭综合帮扶的依据。二是建设残疾人家庭的动态数据库和管理平台。加大对残疾人家庭在生活、康复、教育、就业、社会保障和社会服务等方面的信息采集的广度和深度，为涉及残疾人的各部门提供完整、准确的数据共享服务，推动跨部门资源的整合，提升残疾人社会政策的协同效果。
4.2 围绕两个重点进行协同
4.2.1 围绕残疾人家庭能力的提升进行协同
4.2.1.1 建立残疾人家庭基本服务清单制
我国共有七大类残疾人，每一类残疾人所需要的社会服务存在较大的个体差异，应在《“十三五”国家基本公共服务清单》《国家基本公共服务标准（2021年版）》基础上，积极建立残疾人家庭基本服务清单制，便于残疾人家庭清晰、便捷地查找自己可以依法享有的各类社会保障和关爱服务，实现从部门责任和职能定位向以残疾人家庭服务需要为中心的转变。服务清单制从建立“需求清单”入手，到建立“项目清单”，引导残疾人家庭去“点单”，能最大程度地提高基本公共服务对残疾人家庭兜底和赋能的双重作用，提高残疾人家庭的获得感、幸福感。
4.2.1.2 为残疾人家庭提供“助跳板”
残疾人家庭在解决基本生存问题后，从增强可行能力的视角，更需要“助跳板”，通过各种措施激发残疾人的潜能，让残疾人家庭自立自强，走出发展的困境。针对不同类型的残疾人家庭，以能力发展为目标，搭建日常照顾、能力提升、支持融合相衔接的综合帮扶体系。根据不同残疾人家庭在生活照料、精神慰藉、医疗护理、就业帮扶等多方面服务的需求，设置多层次的关爱服务，如基本生活照料与支持服务、精神关爱与疏导服务、预防保健和康复护理服务、就业与生活能力提升服务等。此外，有儿童的残疾人家庭最值得关注，残疾人社会政策应优先考虑促进儿童的成长与发展，关注残疾人家庭人力资本建设。
4.2.2 围绕残疾人关爱共同体的建设进行协同
4.2.2.1 建立“党建 关爱”的多元机制
以“党建 ”为核心，将党建工作融入关爱服务，将社区单位党建、居民区党建和新经济组织、新社会组织（两新组织）党建进行“三结合”，动员基层党员力量与残疾人家庭需求对接，建立街道、乡镇机关党组织与残疾人家庭“双结对”制度。建设基层党建关爱联盟服务站，发挥基层党组织的示范引领作用，创建“党建 帮扶”的精品工程，树立“党建 帮扶”的服务品牌。
4.2.2.2 健全社会参与关爱帮扶机制
残联部门充分利用残疾人家庭数据库和大数据研判的优势，通过建立信息平台发布关爱帮扶信息，主动对接企业、社会组织和个人的帮扶资源，引导社会力量有序参与残疾人的关爱帮扶，倡导建立关爱帮扶服务联合体，设立社会关爱帮扶项目。探索发布企业参与残疾人关爱帮扶、履行社会责任方面的报告，激发全社会共同参与残疾人关爱帮扶的活力。
4.2.2.3 建立残疾人关爱帮扶小组
借助城乡社区“网格化管理、组团式服务”的优势，建立残疾人关爱帮扶小组，以“残疾人家庭服务顾问”“残疾人家庭小管家”等形式，开展人文关怀、心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等帮扶服务。鼓励专业社工和社会组织进入城乡社区，建立残疾人家庭关爱陪伴式服务制度，长期关注残疾人家庭的生活和发展需求，并形成“一户一策”的纾困方案和赋能方案，使残疾人社会政策发挥出综合的作用和效果。
注：本文刊发于《残疾人研究》2024年第1期。作者系林闽钢，南京大学政府管理学院教授、南京大学社会保障研究中心主任；主要研究方向：社会保障、社会政策。